环保治理：党政须同责、督查长效化

——访国务院发展研究中心资源环境研究所副所长常纪文

2018-01-10 15:56 来源：《祖国》杂志

《祖国》记者杨晨新环保法实施后最大的亮点就是规定比以前严格，法律责任严密，包括罚款在内的处罚措施幅度更高了，还具有行政刑事处罚等司法手段措施，这对于有效整治环境污染，制裁相关单位、企业和责任人破坏环境的行为起到了很好的效果，在全社会产生了很大的影响。日前，本刊记者连线国务院发展研究中心资源环境研究所副所长常纪文，请他就相关问题回答了记者的提问。
党政同为环保担责
常纪文谈到，新的环保法的实施与环境保护督查工作相结合，对于有效治理环境污染发挥很好的效果。督察的核心基础是党政同责制度。党政同责，即地方党委与地方政府共同担责，是撬动现行环境保护诸多僵局的杠杆。在深化改革关键时期，党中央从领导干部自然资源资产离任审计、党政领导干部生态环境损害责任追究等方面作出了制度性安排。在督察过程中，党政同责不可避免地涉及到传统体制和利益格局。
长久以来，中央督察地方政府的环保工作使得地方在环境污染事件应对和区域雾霾污染治理方面取得了一定成效。然而，在一些地方，地方党委、政府环境保护权责不明确、不一致等问题也值得关注。
一方面，有的地方党委“事不关己高高挂起”。一旦出了环境保护事故或者环境污染严重时，被追责的往往是事故责任者和政府环境保护部门，一般难以涉及地方党委的领导人员。即使其因为重特大事故受到牵连，也只是作深刻检查，难以涉及警告、记过、记大过等党纪和政绩处分，更不会被追究刑事责任。另一方面，一些地方政府对环境治理尽全力、揽全责，长久以来，党委、政府权、责不对称，很大程度上阻碍了环境治理的进一步发展。
因此，必须强化地方党委在环境保护工作中的责任，从顶层设计的角度，让党政协同发力。党政同责制度建设具有长远意义，环境保护“党政同责、一岗双责”制度推进一段时间以来效果显着。
落实党政同责不仅应体现在督察过程中，也应体现在督察后保障性制度、监督机制的设立。此外，还应当完善后督察制度，建立评价考核机制，在中央环境保护督察组下设立专门专家小组，对环境污染开展后评估、后督察，对拒不改正者上报中组部、中纪委处理追责。
从现实督查工作来看，党政同责的实施发挥了很好的效果，扭转了此前环境破坏越来越严重的趋势。
未来立法和法律实施看点
常纪文说，目前，《水污染防治法》正在修改，《土壤污染防治法》或者《土壤环境保护法》正在制定。这两部法规如果能够尽快颁布实施，与新《环境保护法》《大气污染防治法》等法律法规形成一整套完整齐备的法律体系，将为环境污染问题得到全面、均衡的解决创造更加理想的法律环境。
此外，明年1月1日即将正式实施的《环境保护税法》，该法以经济激励的方式来促进企业更好的保护环境，避免环境污染的问题发生。该法规定，县级以上地方人民政府应当建立税务机关、环境保护主管部门和其他相关单位分工协作工作机制，加强环境保护税征收管理，保障税款及时足额入库。
未来由税务部门征收环保税税款，且环保部门配合，将在一定程度上解决排污费制度带来的执法刚性不足等诸多隐患。这是因为一旦改为税收体制，地方政府就不能随便“拍脑袋”想减免就减免，想增收就增收。常纪文认为，这将从一个侧面对中国节能减排任务产生有利影响。
环保督查要形成长效机制
党中央、国务院高度重视生态环境保护工作，大力推进大气、水、土壤污染防治，持续加大生态环境保护力度，近年来我国生态环境质量有所改善。但总体上看，我国环境保护仍滞后于经济社会发展，生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转，部分地区环境污染问题较为突出，严重影响了正常生产生活和社会可持续发展，加强环境保护已刻不容缓。
常纪文此前撰文指出，中央环境保护督察对环境质量的改善发挥了立竿见影的效果。通过中央环境保护督察和地方省级环境保护督察，一些问题得到及时解决；对于近期不能解决的问题，也建立了整改的长效方案。但所发现的很多问题，出现在生态文明体制改革已三年的时间，而且具有一定的普遍性，解决难度很大，说明生态文明建设和体制改革措施的推进正在进入深水区和攻坚期。从督察结果来看，在生态文明意识、环境执法、环境保护问责、环境保护基础设施等方面发现了比较严峻的共性问题。不仅各地方要反思发展意识、发展道路和职责履行的不足，有关部委也要反思对地方指导、协调、服务和监督的不足。
总的来看，中央环境保护督察工作特别是督察的结果反馈，直面问题，不留情面，让人红脸、出汗，对于提升地方党委和政府的生态文明建设意识有极大的促进作用。通过中央环境保护督察和省级环境保护督察，一些问题得到及时解决。对于近期不能解决的问题，建立了整改的长效方案。
在常纪文看来，“环保督察的重要目的，就在于督促地方政府平衡好环境保护和经济发展的关系，并督促产能过剩的传统型企业尽快实现绿色转型。”他说，当前中央正在考虑制定相应的长效机制，环保督查工作不能是搞运动式的，要形成督查长效化机制，利用这个机制，保证环保督查工作年年搞，搞出明显成效，还要用环保工作“回头看”的机制来加以巩固。
不能搞“一刀切”
目前环保法的执行力度较大，制裁较严，在一些地方和企业也遇到了相应的阻力。针对这个问题，常纪文谈到，相关执法工作不能是一刀切，如何防止一刀切，就要针对具体问题和实际情况，加快制定环保标准和相关环保工作行动计划、方案。他还在以前撰文谈到环境保护部门的执法能力和执法技巧问题。与企业打交道的部门很多，一些部门的执法决定也涉及企业的生死存亡。比如安监部门，就在纷繁复杂的执法中，练就了与企业打交道的沟通技巧和执法能力。环境保护部门大规模、持续的执法督查，是近两年才开始的，现场执法经验特别是与企业打交道的经验和技巧需要进一步积累和提高。建议环境保护部门继续开展环境保护执法大练兵活动，整体性加强执法的规范性和执法的技巧性。
当前，一些市县对于环境保护守法宣传仍然没有到位。在有的地方，甚至存在以惩罚性的环境行政处罚代替系统性的环境保护宣传的现象。建议市县两级环境保护部门进一步加强环境保护的法治宣传，特别要加强对所有企业特别是小散企业的环境保护法治宣传。
常纪文说，环保工作涉及经济社会的各个方面，必须要在加强对各类型企业的成本效益分析的基础上制定好相关标准，并规划好未来十到十五年的环境保护战略，逐步实现各项环保工作目标。

（责任编辑：李俊强）