完善宪法在我国法制体系中的核心地位

——访中国宪法学研究会副会长、博士生导师胡锦光教授

2018-02-01 15:18 来源：《祖国》杂志

中国宪法学研究会副会长胡锦光教授

《祖国》记者杨晨宪法的修改历来牵动着社会各界的人心，对我国政治、经济、军事、文化以及民主权利等各个领域产生重要影响。当前，中国特色社会主义事业进入到一个新的时代，我国宪法也势必顺应形势发展的需要，做出相应的调整，带着相关话题，本刊记者采访了中国宪法学研究会副会长、中国人民大学法学院教授、博士生导师胡锦光。
记者：宪法是我国的根本大法，是治国安邦的总章程，新时代为适应国家政治经济生活和公民权利义务的发展需要，应当做出怎样的适当调整？
胡锦光：我国现行宪法一共进行过四次修改，上次修改宪法是在2004年，此后中国经济社会发生了很大变化，那么作为我国的根本大法，要符合、适应社会实际才能发挥根本大法的作用，因此当前我国宪法也应当做出调整，并在宪法的内容中体现出来：一是宪法的指导思想，2004年以来，我们党的治国理政指导思想发展了，先后出现了胡锦涛同志提出的科学发展观和习近平同志提出的新时代中国特色社会主义思想，那么，这两个方面我们党关于治国理政的重要指导思想，应当增加在宪法的序言里；
二是2016年12月以来我国进行监察体制改革，并在三个省市进行试点。这是我国政治生活中的一件大事。去年10月，习近平总书记在十九大报告中又提出，监察体制改革要在全国范围内试点。后来全国人大常委会做出授权决定，在全国建立监察委员会，同时，中华人民共和国监察法草案在全国征求意见，全国人大进行了第二次审议后认为该草案已经成熟了，准备在今年的两会提交全国人大通过。
然而，监察委员会的设立是一项重大的政治改革，仅仅依据我国监察法来反映、调整是不够的，必须要在宪法里增加监察委员会的设立和有关内容，并明确监察委员会和其他国家机关的关系，及监察委员会设立后涉及到的国家权力的调整等。这些重要内容应当在宪法里要有所反应。此外，还应在宪法中写进关于监察委员会的有关条款，比如明确监察委员会和各级法院、检察院的关系，监察委员会的主要权力、职能等，例如新成立的监察委员会整合了一部分行政机关进入其部门序列，将行政监察的业务整合进去了，等等。这些方面的内容，都需要在宪法中予以明确。
三是公民基本权力部分，建国后，我国对宪法中关于公民基本权利的部分基本没有进行修改。仅仅是在1982年修改宪法时，将公民的财产权写入宪法总纲，并未放到公民基本权利部分，为了适应当前中国公民在私有财产方面的发展变化，更好地保护公民的合法财产，应当在公民基本权力部分加入关于公民财产方面的条款。
四是增加国家尊重和保障人权的总条款，这应当是一条宣示条款。这些年社会发展很快，公民在民主方面的诉求大大增加，因此，我国宪法有一些内容也应为此做出调整。还比如像公民的生命权、健康权，环境权等公民的基本权利，在我国的宪法中还都没有体现。这里还应重点提一下公民的罢工自由权。过去，由于考虑我国经济的公有制性质，罢工造成的损失要由广大职工自己来承担，因此，宪法中没有做出这条规定。可后来，我国的经济结构形式多样化了，除了公有制经济外，我国经济体系中还包括私有企业、合资企业、外资企业。那么这些企业里的工人可以以罢工的形式维护自己的权益，这些都应当在宪法中有所宣示。
十九大报告提出推进合宪（符合宪法精神）的审查，这在我国依法治国进程中是具有里程碑意义的一个提法。同时，我国还在推动相关部门规章、地方法规是否符合法律的合法审查。我国能够进行合宪性、合法性审查的机构非全国人大莫属，而全国人大、全国人大常委会的事情很多，精力有限，为了更好地推动合宪审查工作，全国人大需要专门设立一个宪法委员会。来协助全国人大常委会的有关工作。
记者：近年来，党和国家还有立法机构为了完善宪法在法治体系中的核心地位，采取了哪些重要的措施，开展了哪些重要的工作，取得了怎样的效果？
胡锦光：宪法序言最后一段明确了宪法是根本法，一切法律法规，一切政党、一切单位和个人，都应当自觉遵循宪法的各项规定。明确了宪法在我国法律体系中至高无上的地位。相应的，可能会出现下位法违反宪法的情形，因此，必须要建立一种审查机制来确保合宪，为此，我们国家建立了一个中国特色的监督机制，来行使审查监督权。
近年来，我国在维护宪法的尊严方面，在制度上做了一些完善，规定了监督宪法实施的权力，但却尚未明确宪法监督对象、程序是什么。这种宏观的规范，仅仅在制度上对合宪监督做了一些完善还是远远不够的。随后，我国又在相关制度上，审查的具体工作上对于合宪监督做了一些规定。2000年全国人大制定立法法，其中100条、101条，对具体审查的对象，启动审查的主体作出了规定；2000年我国出台了法规备案审查工作程序；2004年全国人大法工委设立了法规备案审查室，这是全国人大对所有法律文件是否符合宪法规定建立起的审查机构；2005年人大对法规备案审查工作程序进行了修改，制定司法解释备案审查程序。
去年底，全国人大常委会听取了本届人大及2017年以来法律法规备案审查工作情况报告，这在历史上尚属首次，并形成了硬性的法规备案审查工作机制。会上，共有17件司法解释、150余件地方性法规主动提交全国人大进行审查备案。此外，各级人大还开展专项审查备案工作，对1万多件现行有效地方法规，有重点开展专项审查工作。
全国人大还首次公布了五起典型的违宪审查案件；进一步形成了备案审查联动机制，这对于有效开展合宪监督审查发挥了积极作用——我国现行有五套合宪备案审查机制，包括全国人大对各项法律、法规、规章进行监督审查，中央军委对涉军的法律法规进行监督审查，中央办公厅对涉及党务工作的法律法规进行监督审查，国务院对涉及政府工作的法律法规进行监督审查，地方人大对地方的法律法规进行监督审查，其中，全国人大与中央军委、中央办公厅相互协调联动，对于合宪审查工作推向深入、成功开展十分关键。以往全国人大并不介入涉及党务工作和军队的法律法规合宪审查，目前，全国人大已经与中央办公厅、中央军委建立了备案审查衔接联动机制。使得相关工作大大向前推进。此外，全国人大还制定了合宪备案审查工作规范和合宪备案审查信息平台，进一步保证了合宪审查制度的施行。
宪法是我国的根本法，要有立法机关将其具体化，建设以宪法为核心的国家法制体系，这是实施宪法的一项重要工作。2011年3月10日，时任全国人大常委会委员长吴邦国向十一届全国人大四次会议作全国人大常委会工作报告。他宣布，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法、商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。在此基础上，十二届全国人大又对我国法治体系进行了丰富和补充。十八届四中全会上，党中央提出全面推进依法治国，而依法治国，首先是要依据宪法治国，依法执政首先是要依据宪法执政。
党和国家关于依法治国提出的上述重要方略、精神，标志着我国完善宪法在法治体系中的核心地位有了很大提升，这就驱动我们在具体立法工作，开展执法工作，机关行使权力过程中必须要有宪法思维。例如近年来我国开展的监察体制改革，就是先由全国人大做出监察授权决定，然后再在全国试点，我国重大改革要依法依宪，这有利于维护体现宪法和法律的权威。
记者：历史上我国宪法进行过几次修改，其中有哪些经验值得我们借鉴？
胡锦光：我国现行宪法共进行过四次修改。
我国现行宪法的历次修改，都是国家为适应改革开放的需要，和中国经济社会发展需要，及时主动的修改宪法，四次修改宪法均采用了修正案的方式，也就是在不改变宪法文本文字，在原宪法文本的后面另起添加新的条款，用修改年代的不同加以区别。这样的方式保证了宪法稳定性，同时也体现了宪法的权威性。这种做法值得我们今后借鉴。
记者：宪法的修改和完善在内容和程序上还有哪些瓶颈需要突破，您认为应当如何有效解决相关问题？
胡锦光：我国四次修改宪法所采用的修正案的方式也需要进一步的完善，修正案的缺陷是并非能够独立使用的条款。另外，修正后的宪法还会遇到这样的矛盾：虽然已经将原有宪法的某些条款改了，但这些被修改的条款还在宪法上，如果前后一致，则采用后法优于前法的法理依据。这一点需要作出明确。
二是宪法修正案通过的程序需要进一步完善。以往每次修正案提出对宪法的修改提案都不止一条，在表决上采取捆绑式表决是不合适的，应当逐条表决，这是由于宪法的修改具有重大性、慎重性决定的。
三是要注意宪法修改和宪法解释的关系，全国人大规定有宪法解释制度，由全国人大负责宪法条款的解释，通常采用在穷尽司法解释后还不能满足社会需要才进行修改，宪法的修改振动大会影响宪法的权威性，因此，宪法的修改方式要慎用，能用司法解释满足实际需求的就一定先用司法解释，要把宪法修改和宪法解释两者的关系要处理好。

（责任编辑：李俊强）