中国监察学会原副会长李成言：整合资源提升监督效力

2018-02-06 16:29 来源：《祖国》杂志

中国监察学会原副会长李成言教授

《祖国》记者杨晨 1月18日至19日，十九届中央二次全会举行。全会强调，国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署，要依法建立党统一领导的反腐败工作机构，构建集中统一、权威高效的国家监察体系，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。作为长期致力于我国监察体制改革研究的知名专家——中国监察学会原副会长、北京大学廉政建设研究中心主任李成言教授为我国监察体制改革理论的丰富和发展做出了重要贡献。日前，本刊记者连线李成言教授，并将他关于我国监察体制改革的精彩观点整理如下。
监察制度的设立，标志着中国反腐败进入一个深入推进良治，推出国家监察体制改革可谓顺势而生，民心所向。李成言认为，从纪检体制改革到监察制度破题，这是一个治本逐步制度化的过程。监察委的设立，标志着中国反腐败进入一个标本兼治、惩防并举的新阶段。
李成言认为，纪检监察体制改革，可以分为三个阶段。第一个是以查案办案为主的初级阶段，十八大以来反腐效果明显，为治本争取了时间，创造了条件，提供了丰富的材料，为第二个阶段做好了准备。第二个阶段的主要特征是纪检监察在业务上，由党委、纪委双重领导体制向纪委垂直管理体制转变。第三个阶段，是在党内推行纪检监察更大的相对独立领导体制，除了办案，也包括资源配置、人力等方面，进一步提高纪检监察的独立性。使监委工作按照法律程序进行，继续推进依法治国、依法治腐工作。
国家监察委员会涉及全国人大，和纪委党内监察不同，中纪委带有党纪党规性，而国家监察委员会则带有法律性。破解“同体监督”难题，成立监察委员会无疑全面提升了反腐机构的法律地位，更大程度上解决了内部监督与外部监督的问题。探索出执政党自我监督的新路径。行政监察过去属于监察部，现在提升到国家监察委员会，这是国家在纪检、监察、反腐败实践当中一个非常好的提升和进步。通过人大授权的方式，整合现有反腐力量，将有效解决反腐机构的法理依据、适用范围、监督力量等困境，能够实现360度无死角的全方位监督。
在回答监察委员会如何自我监管时，李成言介绍，目前有两种途径：一是中国共产党对国家监察委员会实行监督，纪委有监督责任，这是党的监督；二是内设监督，这很重要，如中纪委就有一个内设监督机构，专门监督内部人员。监委也可以内设监督部门。李成言强调，国家监察委员会是覆盖整个社会的公职人员，这就不仅仅是政府公职人员，还涉及到企事业单位，如央企国企等部门的工作人员。此外法院、检察院、医院、学校等都可能涉及到。
为强化纪委办案能力，我国纪检系统实行下级纪委向上级纪委报告线索处置及中央纪委派驻纪检组组长、副组长和省区市、中管企业纪委书记、副书记提名考察办法，体现了纪委垂直化领导改革的趋势，这有利于推动查处腐败案件，打击腐败犯罪。
李成言表示，在原来的习惯性程序中，不少地方纪委如果发现本地重大案件线索或者查办重大腐败案件，都必须先向同级党委报告，在得到主要领导同意后才能进行初核或查处。如果案件线索处置和查办必须同时向上级纪委报告，上级纪委同时知情，那么就会对地方党委形成制约，就不能轻易放弃对案件的查办。纪委书记、副书记是一级纪委的主要领导，他们的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主，有利于强化他们同上级纪委的沟通和联系，有利于他们更加大胆地履行监督职责。
监察体制改革是我国政治生活中的一件大事，需要得到强有力的法治保障。当前将行政监察法修改为国家监察法的工作已经开始，未来在《宪法》中，也必然要体现“监察体制改革”的相关内容。这意味着将从法律层面实现对国家机关及其公务员的全覆盖监察。对此，李成言认为，作为国家监察体制改革必不可少的举措，相关立法修法工作一定要配套跟进，其中国家反腐败法已提上立法日程。
“就像此番整合反腐败的机构资源一样，相应的法律资源也要整合，未来都应统一到国家反腐败法中。”习近平早在2013年1月中纪委全会讲话中提出要加快建立反腐败国家立法。李成言说，现在反腐败法已经提上日程，据悉最高人民检察院此前已就国家反腐败立法征求意见并起草初稿。可以说，这部法律将为监察委员会制度提供重要的法律保障，而监察委员会亦将成为国家反腐败法的组织保障。此外，为保障国家监察委员会改革的落实，应相应修改组织法、编制法等配套法规。
北京、山西、浙江监察体制改革试点工作已经结束。现在已经在筹备国家监察委员会，针对试点过程中怎样把握好动态平衡，防止过犹不及。李成言认为，“目前中国的反腐败权力分散在监察部门、审计部门、反贪部门、预防腐败局等机构中，现在监察体制改革一下子把这些资源都整合起来，因为没有过往经验，未来路线图有待细化，或许调整力量稍大了些，或许没有能力完全掌控，这种可能性就是一种过犹不及的矛盾状态。”他指出，即便如此，也并不可怕，矫枉过正还可以及时校正。
李成言表示，监察委与纪委会采取“对外分别挂牌、内置合署办公”的形式，监察委既不能脱离党的领导，又要保障执法时的独立性。他建议，取法香港廉政公署，加强监察委的内部监督。“监察委员会的设计非常独特。”李成言认为，一方面，全国人大是中国最高权力机关，因此监察委员会必须由人大产生和授权，才能保证其独立工作。另一方面，监察委员会又不能脱离中国独特的政治体制和环境，即不能脱离党的领导，而“纪委、监察委合署办公”正是解决了党的领导问题。
李成言说，中国与西方的监察委员会制度不同。在西方，监察委或在议会之下，或完全独立。而中国的监察委，是一个既由人大授权，又依法律行事，同时还能体现国家意志的机构。尤为重要的是，监察委在遵循宪法的前提下执法，这正是监察委存在的独特意义。
“在监察委讨论案件的时候，纪委肯定也会提出意见。”针对外界“合署办公会否让监察委的反腐工作带上意识形态色彩”的疑问，李成言指出，“在案件统筹协调的时候，党的声音可以进来，但是监察委在执法时要遵循法律的要求”。况且，十八大以来党内政治生态正在改善，监察委与纪委合署办公，党的权力介入必须依法依规而行。
“有必要建立一套保证合署办公公开化、合法化、程序化的制度，以确保监察委在执法时的独立性。”李成言强调。作为知名的反腐问题专家，李成言近期经常获邀参加座谈研讨，为监察体制改革试点建言献策。他透露，有的专家提议在监察委设立监察专员，有的学者倡言打造独立的监察大法官，专家学者的观点仁智各见，但赋予监察委独立执法权成为共识。
李成言补充道，“必须把审计署拉进来。审计署在工作中最大的障碍就是对同级政府进行审计。在发达国家，审计部门都是独立的，而中国的审计署还在政府序列里，不符合政治监督逻辑。如果三地试点把审计局合并过来，资源整合必然形成硬拳头，更能提升监督效力。”
李成言表示，“国家监察委今后如何运作，目前还在研究试点阶段，尚有很多留白。现在关键是推动中国监察制度往前走。哪怕是小一点的进步亦值得支持，即使处在萌芽状态，也需要打下良好的发展基础。相信经过十年乃至更长时间的磨合，监察体制改革未来一定会取得更大的进步。”

（责任编辑：李俊强）

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