文/ 高东广 （著名军事战略专家、博士生导师）
摘要：习近平总书记在党的十九大报告中深刻指出：要更加关注军民融合深度发展。这为我们进一步加速推进我国军民融合深度发展吹响了新时代的伟大号角。针对我国军民融合建设实践的现状，系统研究美、俄等国在军民融合领域的实践、做法与经验等，对我国军民融合深度发展具有一定的参考借鉴价值。
中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平视察驻四川部队某基地
军事变革的不断推进，航天、航空、网络、通信、微电子、先进材料、大数据等综观世界一些发达国家军民融合建设实践，目前看，“融合”的主要特点是军民通用性越来越强、聚合点越来越多、融合度越来越高、融合面越来越宽，有利地拉动了地方经济发展，促进了国防现代化建设，实现了“双赢”。世界主要国家根据国际环境新变化和本国国情新发展，采取了各自不同的推进军民融合发展的模式、做法和法规制度，经历了不同的发展道路。这些对我们在新时代进一步落实习主席提出的更加关注军民融合深度发展，实现富国强军具有一定的参考借鉴意义。
一、世界主要国家军民融合机制模式
不同的国家采取了不同的模式。一战、二战期间，许多国家都处在战争状态，整个国家机器都是为战争服务的，因此，主要体现的是以军为先、以军为主。二战结束到冷战结束后，国际形势的新变化、国家建设的新要求，许多国家实行的是平战结合、军民融合发展路子，就是经济建设和军队建设同步建设、同步发展。概括起来，主要有：军民一体、以民掩军、先军后民、以军带民等等方式方法。这里，可用美国模式、俄罗斯模式、日本模式、以色列模式来进行分析研究。
（一）美国“先军后民、以军带民”模式。美国为了确保其在21世纪的霸权地位和在军事领域占有绝对优势，推行“先军后民、以军带民”的军民融合政策。一是国防采办，采取民用和军用完全分离的两个市场。并强调要利用民用经济中的高新技术推进国防科技发展；二是通过国家颁布法规政策以及军政部门的协作促进军民融合。政府和国防部通过颁布法律和制定相应发展战略来确定军民融合的开展与实施。在军队与政府部门协同方面，形成了跨部门的联合协同机制；三是打造开放型产业链与军民结合型创新主体。美国实施军民融合主要是开放型和社会化的。科研院所、高校、非营利机构等是基础性研究和前瞻性研究的主要力量。美国政府和军队（国防部）数百个科研机构的研究经费与发展经费大部分来自于联邦政府，还有部分来自企业；四是民营企业多数是军民融合型。按照市场经济规律，有军品需求就生产军品，有民品需求就生产民品。如洛克希德·马丁公司的主营业务就是系统集成、航空、航天等，都是军民通用的。
著名军事战略专家高东广
（二）俄罗斯“先军后民、军民两用”模式。原苏联解体后，主要实施的是军工企业“军转民”政策，1996年，俄政府颁布《1995-1997年俄联邦国防工业转产专项计划》，并在1997年对国防工业“军转民”政策进行了调整，将“全面军转民”调整为“以武器出口促进军转民”。普京继任后，实施“先军后民、军民结合”政策。2008年后又推行“新面貌” 改革强军政策，取得了重大成效。一方面，提升高新武器装备研发与生产能力，力求武器装备在全球范围内领先。普京政府批准了《2001-2006年俄罗斯国防工业改革和发展规划》《2007-2010年及2015年前俄联邦国防工业发展》、2010年前及未来俄联邦国防工业发展政策基础》《2020年前及未来俄联邦国防工业发展的国家政策基础》，在转型过程中，注重先军后民、军民结合，对国防工业进行全面改革和部署，确保高新技术武器装备的研制生产能力，在俄政府确定大力发展两用关键技术，包括微电子技术、光电器件、人工智能系统、导航系统、空气动力系统、计算机和雷达、核技术、新型火（炸）药和燃料等，大都属于军民两用；另一方面，通过大量出口武器装备和军民两用技术，带动国民经济发展。俄罗斯武器装备和军民两用技术出口一直处于世界前列。俄军工系统有数百家企业与外国有合作关系，以此促进国际合作。
（三）日本“先民后军、以民掩军”模式。二战结束后，日本后武装力量发展受到严格限制。对此，一是采取“先民后军”。为了发展被战争几乎摧毁的经济，主要发展国家社会经济；二是“以民掩军”。随着经济的迅速恢复和发展，日本民间企业在国防研究研发能力、技术水平、经济实力和经费投入等方面都有很大进步。成为经济大国的日本，为了谋求政治和军事大国的地位，开始借着发展“民生”，不断加大国防投入，大力发展民间军事工业，通过政策和资金支持，大大提升了军民两用产业的发展。2008年5月，日本通过新的《宇宙基本法》草案，提出从非军事应用向非进攻性军事应用转变，允许日本从军事角度利用空间，从而为日本研制更高分辨率的侦察卫星乃至发展弹道导弹预警卫星等航天装备铺平了道路。三是着力发展军民两用技术。日本政府认为，发展军民两用技术能够减少国家投资风险、降低成本，有利于军工企业自身的稳定发展。日本国防采购利用国防合同作为一种手段，促进军民两用先进技术与产业发展；四是对重点军工企业给予重点扶持。为保护可生产军品的重点民间企业和主要军品生产线，日本政府对如三菱重工业公司等，从经费、政策等方面实行政策倾斜。对于小型可生产军品民企，日本政府也出台了许多优惠政策，并提供财政补贴，国家以激励这些企业积极拓展军品研发，避免因国家削减装备采购费陷入倒闭。
（四）以色列“军民一体、以军带民”模式。以色列国家人口较少，其军事工业很发达。模式特点是“军民一体，以军带民”。 一是狠抓军民一体。以色列军工企业尤其强调军民一体，特别是航空工业、电子工业、制造工业等。在政府指导下发达的军事高新技术产业，带动了一大批民用科技产业的形成。推动着整个国民经济的发展。可以说，军事工业是以色列富国强军的“利器”。二是积极推行“以军带民” 政策。政府鼓励从军工企业下来的员工发挥其在军事工业中的经验和技能，为“军转民”工作作贡献；军工企业收购民用企业，以有效回避企业遇到的各种风险；利用民间资金推动技术转移。三是国防部科研机构公司化运营。为了与国际市场环境接轨，有利于国防部下属机构及企业开拓业务范围及开展国际合作。以色列将国防部下属的多家公司和拉法尔武器研制局转变为国有公司职能，竞争力迅速攀升。
二、世界主要国家军民融合发展的经验与做法
各国实践表明，军民融合建设发展是一项复杂的系统工程。美国等西方军事强国不断完善体制机制，优化资源投入，深入挖掘潜力，加强法制建设，提升军民融合发展的整体效益。
（一）国家主导，强化治理体系
一些主要国家的军民融合发展充公体现了国家主导的特点。在机制设计上，各主要国家都有高层机构负责国防建设和经济建设协调发展。美国国家安全委员会作为国家安全的最高决策机构，在协调经济建设与国家安全方面发挥了重要作用。在美国国防部内部负责军民融合、寓军于民科技计划的专职机构就包括有，国防部负责科技事务的副部长帮办、国防高级研究计划局、国防部负责和管理军民融合科技计划和规划；俄罗斯专门于2006成立了国防工业委员会，作为负责军民融合发展的政府常设的战略层面的宏观管理机构，而其重大事项均由总统普京亲自定夺。日本则由总理大臣任主席的国防会议或安全保障会议负责有关军民融合发展有关事项决策，凡是有关武器装备发展的规划计划及重大项目一律有总理大臣亲自审批，涉及军民融合发展的战略规划由国防会议或安全保障会议负责最终的审批和决策。可见，各主要国家在军民融合发展建设上都体现出高度集中统一的行政治理构架体系，为军民融合发展奠定坚实的体制基础。
（二）优化配置，高效利用资源
各国在军民融合建设资源配置方面，在优化上下了很大功夫，为高效利用资源提供了保证。如美国曼哈顿工程最初由国防部军事工程部的马歇尔上校负责全部行动。由于马歇尔上校循规蹈矩，无法科学统筹军民关系，也就不能充分优化资源。因此，政府战时办公室和军队高层领导决定由格罗夫斯继任，他鉴于大多数科学家都反对实验室的军事化管理，因而，进行了具有强化资源配置和军地统筹性质的改革，通过这一改革，把军地资源统一起来，实现了军民资源的统筹协调运转，才使“曼哈顿”这个庞大的工程得以顺利运转下去。
（三）注重保障，提高投资效益
军民融合建设发展，必须具有经费等方面的坚强保障，这是推进稳步军民融合的基础。不少国家采取了政府提供主要经费保障支撑，多渠道多途径融资、广泛集资的办法来确保军民融合的持续发展。如，美国注重发挥多元化投资的组合优势，为军民互动融合、共赢发提供资金保证。一是进行合资。联邦政府在促进国防科研生产方面直接进行投资时，规定私营企业的出资一般不少于50%；二是专项经费。美国为应对金融危机推出的经济复苏法案，其中一项内容是对军事基础设施专项投资，以刺激经济发展和就业；三是国防费的转化支出。在发达市场经济和军队保障社会化的大环境中，美国国防费中至少有20%—30%要通过获取物质资源和服务的市场采购形式流回社会。近年来，直接用于军民两用技术研发的支出占到了国防科研费的20%以上。
（四）强化合作，推进研发生产
美国《国防报告》认为，目前，其军民两个体系已基本融为一体。据统计，美国军民两用技术与产品的军民 “融合度”在80%以上。军品由私营企业生产，全国近70%以上的科学家、工程师直接或间接地为国防建设服务。为加强研发生产领域的军地合作，近年来美国推出了若干重大举措：相继出台《国防转轨战略》《国家安全科学技术战略》《国防工业转型路线图》等战略文件；制定实施“技术再投资计划”及其升级版本“两用科学技术计划”，推行两用技术合作研究和开发计划等；军队与企业、科研院所建立合作伙伴关系，推出一批先进的军民两用技术，提升军事变革成效，带动了相关产业发展。俄罗斯在多个关键领域出台政策扶持军地相关产业。如相继出台《2015年前俄罗斯航工业发展战略》《2015年民用航空设备发展纲要》等，加大对俄航空工业的扶持力度，以增加国家对民用飞机制造业的投资。
（五）着力规范，完善法制体系
依法规范军民融合建设发展是各主要国家的主要特点。目前，美国法律法规及军队条令条例基本覆盖了各融合领域，为统一步调、打破壁垒、优化程序促融合营造了良好的法制环境。在国家层面，有《国家安全法》、《战争授权法》、《国家紧急状态法》、<国防生产法》、《联邦采办简化法》、《联邦技术转让法》等；在政府部门层面，国防部、联邦勤务总署和航空航天局等共同参与制定《联邦采办条例》，详细规范民用产品与技术的采购标准和程序。在军种部层面，为更好地利用民力资源，各军种部都以法规形式规范了相关计划，陆军有“利用民力增补后勤计划”、海军有“建筑能力合同计划“、空军有“合同增补计划”。
三、对我国军民融合建设发展的主要启迪
主要国家军民融合建设发展植根于各自国情、军情、市情和民情，比如，共性的特点是加强基础领域、产业领域和科技领域统筹，以增强对经济建设和国防建设的整体支撑能力，着力提高军民协同创新能力等等。这些都反映出一些深层次规律性问题，值得我们研究借鉴。
一是必须牢固树立“两个拉动”的思想理念。实践表明，拉动国防装备现代化、拉动社会和地方经济建设发展不仅是军民融合发展的客观要求，也是军民融合稳步发展必须坚持的科学理念。美军运用承包商进行装备保障的做法，很好地实现了“双赢”。在海湾战争期间，仅美陆军就节省了约7万人的保障兵力，同时76家承包商也从合作中获得不小的利润。美军不仅在利用民间承包商方面有着上百年的传统，而且在和平时期也注重承包商市场的培育一直与军工企业保持着良性互动，从而使军民融合保障体系得以良性发展。美国经历100多年重民轻军、80多年以军带民的历史，冷战后转为军民双向互动，较好地平衡了国防与经济的关系。可见，只求“为经济让路或为战争让路”都会导致摩擦消耗大、共赢周期长，都非长久之计，从一方主导转为双向互动、合作发展才能共同受益。
二是坚持以“作战需求”牵引军民融合发展。不论是武器装备还是后勤保障，其目的就是满足作战需求的，这是军民融合的切人点和检验标准。在阿富汗和伊拉克战争进入“战后”阶段时，面对防不胜防的各种爆炸装置的威胁，美军急需大量的防地雷反伏击车，先后有9家公司的9种基本型号参与竞争，从而使美军在较短的时间内购置到2万多辆防地雷伏击的战车。坚持以作战需求为牵引，对军地双方都提出了更高的要求。这就要求军方不仅要善于发现军事行动中出现的各种新情况、新问题，还要密切关注最新科技发展动态和成果转化。力求应用最新科技成果解决现实中的各种作战需求。地方企业与部门在努力创新的同时，也要关注现实和未来军事行动的新情况、新问题，提前做好科研成果“民转军”的相应工作。只有军地双方都瞄准战场，才能在解决战场难点、热点问题上齐心协力，实现互利双赢。
三是军民融合要突出抓好相互对接、取长补短。美国利用承包商进行装备保障和后勤保障，不仅技术保障迅速、保障力量反应和部署较快，而且成本相对较低。从整体情况看，在非战争军事行动、高新技术装备保障、通用装备保障等领域，民间保障的比例较大，成本相对较低，有利于他们发挥在技术、资源和反应快捷、灵活方面的优势。因此，应加强对军民各种保障力量的衔接性、互补性研究，为各类装备保障和后勤保障在作战实施各阶段提供强有力的支撑。
四是科学预见并努力规避军民融合中的风险。军民融合建设发展过程中，既存在发展的机遇和利益，也面临着各种潜在的风险与威胁。为此，必须注意加强风险管理研究与探索，做到有效规避风险，趋利避害，持续有力地推进军民融合深度发展。比如，有的重大项目，经费投入很大，工期相对较长，不注意跟踪问效，不注重科学管控，有可能半途而废。不及时予以纠正，就可能造成极大浪费。实施军民融合保障必然会形成多条供需链条维系着军队和地方之间双方的供需链条。供需链条维系着军队和地方之间稳定的保障关系，一旦断裂将严重影响军事系统的正常运转。在战时，由于供需断链，社会保障团体没能及时将有关作战物资投送到位，可能消弱部队战斗力或贻误战机。比如，在伊拉克战争中，有约1500个民间承包商参与美军的行动部署，提供技术支持和物资保障。但因其接口处存在先天的脆弱性，而成为联军后勤的“软肋”。伊拉克军队通过干扰、破坏联军保障供应链，导致供应链运作不畅，造成在纳西里耶和纳杰夫激战的海军陆战队第1师、第3机步师，以及第82、IO、空降师等，面临缺粮、缺水、少弹药的困境，甚至有的部队连续三天只吃两顿饭。供应链断裂，不仅使军队土气大受影响，而且使军事行动因等待补给而“刹车”。这一情况启示我们：要加强未来国际形势和作战环境的宏观预测，以免在军民融合发展上犯方向性错误；要加强对研制生产过程中风险的预见，采取渐进式、全寿命等管理方法，努力减少军工企业研制生产过程中存在的“拖进度、降指标、涨经费”现象。
五是大力发展军民两用技术，促进成果相互转化。军民融合的核心内容就是要大力发展军民两用技术，这样既可以产生巨大的经济效益，推动国家经济建设发展，又可以加速国防和军队现代化建设的步伐。一方面，要从国家战略的高度，加强对我国军民两用技术发展的统一领导规划、合理分工，为军民两用科技成果转化开辟通道。另一方面，加大对民营科研单位的扶持。大多民用科技单位不敢贸然承接军品研制任务，客观上限制了他们进入军品市场的积极性。所以，要想真正实现军民融合发展，就必须加大对承担军品研制的民用科技单位的政策扶持，给予公平的税收政策和利益补偿，以激励这些企业积极承担和拓展军品科研生产项目。
六是优化融合领域，实现融合的有机衔接。随着科技不断进步，融合应在纵横两个维度上延伸拓展。一是融合领域不断拓展。比如，在军队后勤保障社会化方面，从提供一般补给品向提供高科技含量的系列产品，从平时保障向战场保障，从提供实物资源向提供实物与管理方法并重等，从承包商被动参与到融入计划制定工作的拓展；二是融合领域之间有机街接。美国就是通过采用全寿命周期管理，将武器装备的研发生产合作与后续的企业之间保障，以及企业为军队操控人员提供技能培训等活动有机衔接起来；三是带动军地各自体系的调整优化。军工领域的军民融合发展导致了市场格局变化，成为行业优化发展的一个重要因素；利用民力实施保障，为军队保障体系的精简优化提供了良好外部条件。
（责任编辑：李园慧）
